丛文胜: 以宪法为统领构建国防和军队反腐败法治体系的思考

中国廉政法制研究会 2017-01-03 10:02 来源:未知点击:
        以宪法为统领构建国防和军队反腐败法治体系的思考
                           丛文胜[①]
      在我国的政治和社会生态中,不断生长的腐败问题成为了一个正在严重腐蚀党、国家和社会机体的毒瘤,引发了广大人民群众的强烈不满和深恶痛绝,尤其是腐败的细胞已经侵蚀到了党和国家以及社会肌体的各个部位和各个层面,甚至很多也正在国防和军队建设领域里恶性漫延、隐蔽生长,党和国家、军队面临的反腐败形势十分严峻。这些腐败的毒瘤和细胞如果不及时割除、清除或加以有效预防与控制将会对党和国家、社会以及国防和军队建设造成极大的危害,任其生长下去必然要亡党、亡国、亡军,对国家和人民利益造成不可挽回的极大损害。对此,必须居安思危,全方位地加以预防和惩治各类腐败问题,亡羊补牢为时不晚。
      党的十八大明确提出要“全面推进惩治和预防腐败体系建设”,党的十八届三中全会进一步要求“健全惩治和预防腐败体系”和“加强反腐败体制机制创新和制度保障”的任务,党的十八届四中全会又从全面推进依法治国的高度,首次确立了“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”的总目标,并要求“加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系”,明确将完善惩治和预防腐败体系纳入了中国特色社会主义法治体系建设的重要组成部分。如何建立有效的惩治和预防腐败体系,尤其是如何建立国防和军队领域反腐败体系,有效遏制和清除已经侵入或隐藏在国防与军队建设领域里的各种腐败问题,已经成为摆在我们面前的一项不可轻视的重大任务。
 一、充分认识宪法在国防和军队反腐败法治建设中的重要地位和作用
      宪法是国家的根本大法,是治国理政的最高法律依据,在反腐败的斗争中必然要依靠宪法的权威,发挥宪法的制约作用,真正认识宪法是破解当前党内外存在的各种严重腐败现象,包括国防和军队领域的腐败现象的重要法宝。宪法可以说是反腐败斗争的最后和最高一道防线,也是最后的不可突破的底线,必须充分重视发挥宪法这道防线在反腐败斗争中的重要作用。
       一是全面实施宪法成为建设法治中国的里程碑性的标志,是依法治理国家的基本依据。在国家法治建设的进程中,宪法地位作用的发挥程度反映了法治建设发展的水平。党的四中全会最大亮点是强化了宪法的地位和作用,如果说过去我们曾从刀制发展到水治是一个法治发展的里程碑,现在从法治发展到高度重视宪治,即宪法之治又是一个新的里程碑。从1997年党的十五大首次提出了依法治国的治国方略,并在1999年将“依法治国,建设社会主义法治国家”正式载入宪法,到党的十八届四中全会进一步明确提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”,将宪法在依法治国中的地位和作用提升到一个崭新的高度。在党的四中会会公报中又明确提出了“内政外交国防、治党治国治军的战略性、全局性、长远性问题”,首次在党的重要文件中将“治党治国治军”并列提出,强化了治军在国家治理体系中的重要作用。按此推论,从治党治国都上升到依宪执政、依宪治国的角度看,在治军方面的依法治军必然包括宪法,也必然要上升到重点是推进依宪治军的高度,即国家和军队建设的法治化道路必须要由宪法引领,把宪法的精神、原则贯彻进来,保证宪法规范和宪法原则在军队建设中的全面落实,实现与依宪治国、依宪执政相统一的依宪治军。
      二是实施宪法是从根本上遏止腐败现象的治本之策。我们党和国家高度重视反腐败问题,尤其是改革开放以来,在党的历次重要会议决议中都作了认真部署。如2003年被称为是反腐败转折的关键。这一年,中共十六届三中全会上中央明确提出“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。同样在2003年,中央纪委确立了党风廉政和反腐败法规制度建设的总体目标,即:按照加强社会主义法制建设的总体目标,按照加强和改进党的建设的总体部署,在2010年前建立起能够适应新时期党的建设和全面建设小康社会所需要的中国特色党风廉政和反腐败法规制度体系。2004年发布了《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》,分别针对完善党内监督、明确党内纪律和保障党员权利、发扬党内民主作了规定。2005年l0月27日,第十届全国人大常委会通过了“关于批准《联合国反腐败公约》的决定”。2003年10月31日,第58届联合国大会通过的《联合国反腐败公约》是联合国第一部指导国际反腐败斗争的法律文件,也是迄今为止第一个关于治理腐败犯罪的最完整、最全面而又具有广泛性、创新性的国际法律文书[②]。2006年9月,中央纪委在系统总结《关于领导干部报告个人重大事项的规定》实施经验的基础上,重新起草印发《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》,对报告的事项、报告的程序,以及如何监督检查作出了更加明确、具体的规定。2007年6月,《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》颁布下发。从军队来说,2006年中央军委出台了《建立健全军队惩治和预防腐败体系实施意见》,明确要求制定103项具体法规制度,建立完善的军队反腐倡廉制度体系,在2008年颁布的《建立健全军队惩治和预防腐败体系2008--2012年工作规划》中又提出要建立完善68项法规制度。仅2006年以来,军队新建立和完善的反腐败法规制度已经有100多项,还有许多正在制定过程中。但从党内法规制定的执行效果看并不理想,腐败之风却愈刮愈烈,腐败层级逐步升高,腐败领域无所不包,腐败军官从下层达到了最高军衔上将,官至中央军委副主席,还有许多高级军官正在查处之中,涉案人数还会不断增多。在这种情况下,全党认识到必须大力加强法治,将党的主张纳入法治的轨道,运用法治的思维、法治的方式和法治的手段,借助并依靠国家法律制度的力量来从根本上破除腐败。从根本上说就是要充分依靠和运用宪法的力量,加大对包括国防和军队领域在内的各种腐败现象的打击和遏制。
      三是宪法是有效推进国防和军队建设领域反腐败的根本保证。长期以来,国防和军队领域的反腐败在低层次上徘徊,成效不高的一个重要原因就是没有将反腐败上升到运用宪法原则的指导,纳入宪法规范的轨道。国防和军队领域所具有的保密性、封闭性和特殊性以及权力行使的命令性、服从性和受监督性弱等特点,使得各类腐败行为的潜伏更为隐蔽,活动更猖獗,危害性更为严重,纠正的难度也更大。仅靠过去长期形成的行政体制内的约束和管理、领导负责纠正和按级监督是远远不够的,仅靠主要是按照军队自己管理、自己制定法规、规章和政策制度来约束也是单薄无力、效果不佳的。在国防和军队领域各种消极腐败现象日益严重和全方位发展的根本原因是缺乏强有力的国家宪法和法律层面的监督制约,在于宪法精神、宪法原则和宪法理念没有得到全面实现和落实,各级党员领导干部尤其是一些高级军官没有真正领会权从何来,权为谁用,没有认真按照宪法原则保持人民军队的性质和优良传统,真正树立权力受监督,权力受限制,牢固确立为人民利益掌军权、为官兵利益用好权的思想,没有将主要精力放在将手中的权力用在谋国防和军队建设上、放在谋打赢上,而是热心追求个人利益、不顾牺牲国家和人民利益;“四风盛行”,追求享受无底线,广大人民群众和广大官兵有目共睹,败坏了党风、民风和军风,已经到了不能再任其随意发展的地步了。如果说地方上的一些官员腐败损害的是国家的钱袋子,动摇了国家发展的经济基础,那么军队官员腐败却是损害着我国的长城,动摇了国家和民族所得以生存发展大厦的根基。为此,必须将国防和军队领域的反腐败纳入到依靠国家的宪法和法律的层面来进行,必须紧跟国家法治建设的步伐,以强化宪法实施为重点,才能突破种种权力的束缚和阻力,保证反腐败的顺利进行,才能全面推进国防和军队反腐败进程。
      二、严格按照宪法规范将国防和军队建设领域纳入国家反腐败法治体系
国家治理体系是一个包括治国、治党和治军的完整体系,这个体系的构建必须统一于国家的宪法制度,是在宪法的统领下形成中国特色的社会主义法治体系。在全面推进反腐败法治体系建设中,必然要在宪法的统一规范下,将党和国家以及国防与军队的反腐败体系纳入国家反腐败体系,一体建设、共同推进。这是国家宪法的最高法律地位决定的,也是依宪治国、依宪执政和依宪治军的必然要求。
       一是宪法是中国特色社会主义法律体系的核心,是国家反腐败制度体系的基石。国家法治的统一性、权威性决定了国家各项法律制度的构建必须统一在宪法规范下,以宪法为依据。党的十八届四中会会既明确提出了“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”的基本任务,又将“加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系”作为中国特色社会主义法律体系的重要内容,以“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,坚决遏制和预防腐败现象”。国防和军队领域的反腐败只有以宪法为根本遵循,以宪法为根本依据,才能与国家反腐败法治体系建设相统一、相协调、纳入国家反腐败法律体系,对国防和军队领域的腐败形成强大的威慑力和约束力,保证反腐败斗争的顺利实施和推进。
      二是宪法为构建国防和军队反腐败法治体系提供了可靠遵循。我国宪法为构建国防和军队反腐败体系提供了明确的依据和规范。如宪法规定规定了以党的领导为核心的“四项基本原则”,在构建国防和军队反腐败法治体系中必须坚定不移地贯彻党领导的宪法原则不动摇,这是全面推进国防和军队反腐败的根本保证,是决定党和国家前途命运的根本所在。同时,宪法还明确规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这就决定了国防和军队的反腐败没有例外,不能留死角,不能成为腐败分子的藏身之地,尤其是从事国防和军队建设事业不能成为各种贪腐官吏的避风港。宪法对全国人大及其常委会、国务院和中央军委都规定了相应的职权,这些职权的运用都包括排除腐败行为以保证权力的正确行使和必须承担起相应的反腐败的职责。可以说,反腐败也是宪法赋予各级权力机关、党政机关和军队的光荣而神圣的职责,违反了就要对相关人追究相应的法律责任,性质严重的还要追究相关的违宪责任,受到国家宪法和法律的严厉惩处。
      三是依据宪法将国防和军队反腐败与国家反腐败一体推进。宪法规范决定了国防和军队反腐败体系必须与国家反腐败体系融为一体,相互衔接,相辅相成。国防和军队反腐败体系是国家反腐败战略的重要组成部分,任何一个环节不顺畅都会直接影响到反腐败全局的效果。宪法将国家和国防与军队反腐败体系联成一体,不仅是在组织形式、领导关系和运行机制上要协调一致,更重要的是要在遵循宪法宗旨、宪法原则和保证宪法实施上达到高度一致。要将宪法规定的各级国家权力机关包括军事机关必须依法行使职权,权力来自人民,必须为民所用,各级权力行使受限制、权力运用都要受监督等原则贯彻到反腐败的立法和制度建设上,加快制定国家惩治与预防腐败法,将国防和军队的反腐败纳入国家统一的反腐败法律之中,严格规范,形成任何掌握国防和军事权力的人员都不能腐、不敢腐,也无权力腐的高效反腐机制和法律制度体系。
       三、以推进宪法实施为契机开创国防和军队反腐败法治体系新格局
 党的十八届四中会会首次明确要求:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。”推进宪法实施是党中央对全党、全国、全军和各族人民发出的重要任务,国防和军队建设领域是推进宪法实施的重点和关键环节,决定着宪法实施的成效,要以推进宪法实施为新起点,抓住机遇,全面推进宪法在国防和军队反腐败领域的有效实施。
       一是牢固树立宪法意识和宪法权威。习近平总书记强调指出:“法治有没有权威就看宪法有没有权威。”为此,应在国防和军队建设领域高度重视对宪法的学习和宣传,牢固树立宪法的权威,并注重纠正一些官兵对学习宣传宪法存在的各种顾虑,如有的不敢大胆讲宪法,有的认为有了宪法权利意识的兵不好带,甚至潜意识中存在宪法会与党的领导相冲突等错误观念,这些种种会弱化宪法实施的观念如果不能及时消除,将会直接影响官兵树立正确的宪法信仰,动摇党的领导原则的根基,制约国防和军队领域反腐败法治建设的进程。要高度重视和充分认识到宪法实施是依法治国的时代要求,是破解和治理国防和军队各种腐败问题的有效法宝。
      二是构建与宪法规定和宪法体制相适应的国防和军队反腐败体制机制。我国宪法对惩治和预防国防和军队建设领域的腐败问题已经有了明确的制度设计,赋予了各国家机关的相应职权。各级国家机关要充分发挥现有宪法体制的作用,严格履行宪法赋予的各项职权,以从根本上防止和制止各类腐败问题,主要包括:发挥全国人大常委会监督宪法的实施和监督国务院、中央军委工作的职能,对可能出现腐败的人、财、物等重点环节,必须全面强化全国人大的监督作用,不能缺位;发挥国务院领导和管理国防建设事业的职能,建立健全国务院对国防和与国防密切相关的军队建设领域的反腐败职能,完善对国防建设领域的审计监督,形成国家政府系统对国防和军队反腐败的监督体系,与军队反腐败体系密切配合;强化中央军委主席负责制,进一步明确中央军委主席的宪法职权,改革和完善军委主席对国防和军队反腐败的领导体制,将军队的审计和纪检监察等监督机构进行整合,统一由中央军委直接领导。
      三是形成完善的党内反腐败监督法规体系。宪法确立了党的领导原则,党对惩治和预防国防与军队建设领域的腐败问题具有法定的领导责任。要以党章为依据强化军队党内反腐败治理体系的功能,将军队党的纪律检查部门纳入中央纪检体制,受中央纪检部门直接领导,军队不能有特殊单位、更不能有特殊党员,军队所有党员必须服从中央的领导,服从全党的纪律,接受党的纪律监督,必须形成权威、高效的党法党规监督体制机制。军队各级制定的党规党法都必须要和党章保持一致,严格贯彻落实党章的规定和要求,任何与党章规定、与中央规定不相符的都必须加以改正。同时,要“严格落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任,对任何腐败行为和腐败分子,必须依纪依法予以坚决惩处,决不手软”,确保军队始终坚决听党指挥,始终纯洁可靠。
      四是将国防和军队建设领域反腐败纳入将宪法监督。四中会会首次提出要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围”。这是全面推进宪法实施的重要举措,也是有效惩治和预防腐败的宪法保障。在国防和军队建设领域反腐败面临的严峻形势,也必然要求要将宪法监督纳入反腐败机制,以国家最高权力和宪法监督的权威性保证反腐败行动向纵深发展。发挥宪法监督和宪法解释在惩治和预防国防与军队领域反腐败上大有可为。要从实施宪法、建设法治中国的高度进行监督制度设计,对军队现行的法规和政策制度从宪法实施的高度进行审查,运用必要的宪法解释,及时补充完善宪法规范,及时废止与宪法和国家法治要求不相适应的内部规定,坚决改变和纠正凌驾宪法、法律制度之上,逃避监督,滥用职权谋私利、以权谋私搞特权的制度缺陷,尤其是要坚决纠正个人利益制度化、腐败行为合法化,果断清理热衷形式主义、官僚主义、追求享乐主义和奢靡之风等腐败问题。历史告诉我们,“军队腐败、国家必亡”,必须加大对国防和军队领域惩治和预防腐败的力度,要在国防和军队领域率先取得成效,筑牢国家长城根基,坚固民族生存发展大厦,还国防和军队建设领域一片绿地,还官兵心中一片蓝天,使国防和军队建设领域成为党和国家反腐败的成功样板和标兵,真正树立起在全党、全军和全国各族人民面前的良好形象。
 
 
 
                                   
 


[①] 军事科学院军队建设研究部原研究员、中国政法大学法学院教授。
[②] 陈正云:《解读〈联合国反腐公约〉对中国反腐进程的影响》,《检察日报》,2003年11月11日。